روز دوشنبه 29 اردیبهشت 1399 در واپسین روزهای کاری مجلس دهم، نمایندگان مجلس مصوبه ای را گذراندند که از این پس رمزارز ها نیز ذیل قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز قرار می­گیرد. هر چقدر که این مصوبه در حوزه عمومی قاچاق کالا و ارز (فیات) شفاف است اما در حیطه رمزارز و کریپتو ها ابهامات فراوانی دارد.

به نظر می­­‌رسد تعجیل نمایندگان در به رای گذاشتن این مصوبه درست یک روز مانده به پایان دوره دهم مجلس، نشان از نوعی شتاب‌زدگی و عدم توجه کافی به فضای رمزارزها دارد. متاسفانه حوزه کریپتو و رمزارز حوزه‌ای است که در این سال‌ها دولتمردان و نمایندگان و تصمیم‌سازان کشور توجه کارشناسی و پژوهشی کمتری در زمینه قانون و مقررات به آن داشته‌اند.

مصاحبه‌ها و اعلام نظرهای برخی از مدیران بانک مرکزی، دولت و نمایندگان مجلس نیز از این دست محسوب می­‌شوند. همچنین انتشار سند الزامات و ضوابط رمزارزها توسط بانک مرکزی در بهمن ماه 1397 که با واکنش و مخالفت فعالان و جامعه رمزارز روبروشد، اطلاعیه بانک مرکزی مبنی بر غیرمجاز خواندن فعالیت در حوزه کریپتو در تیر ماه 1398 که به نوعی با سند الزامات در تناقض بود و نیز مسائل پیش آمده در سال 98 برای غیر قانونی خواندن استخراج و برخورد با فعالان این حوزه از جمله اقدامات قانونگذار در این سال‌ها بوده است.

در این بین نیز البته مرکز پژوهش‌های مجلس تحقیق و پژوهش‌های مستقل و تحلیلی انجام داده که اقدام مثبتی است اما برای تبدیل شدن به قانونی همه‌جانبه‌نگر راه درازی در پیش دارد.
این مقاله می‌کوشد در این راستا سوالاتی را مطرح و به ابهامات قانونگذاری در این زمینه بپردازد. همچنین وضعیت قانونگذاری حوزه رمزارزها در ایران و جهان بررسی خواهد شد.

1.     مروری بر رویداد­های قانونگذاری در جهان

افزایش مقبولیت و استفاده از ارز­های مجازی یا رمزارز­ها توسط کسب و کار­ها و رشد شدید فرصت‌­های سرمایه­‌گذاری در اواخر 2018 و 2019 قابل توجه بوده است. در سال گذشته، خبر­های جدید درباره‌­ی قانون‌گذاری رمزارز­ها اغلب درباره‌­ی شرکت‌­های بزرگ و دولت­‌های بزرگ بوده است. شرکت­‌های مدیریت صندوق­‌های سرمایه مثل Fidelty به بازار مالی رمزارز وارد شدند، IBM به کسب و کار­ها کمک کرده تا کارایی استفاده از فناوری بلاکچین را بهبود دهند و بانک­‌های بزرگ مثل JP Morgan و  Wells Fargo توکن خود را می­‌سازند. استارت­آپ­‌های بلاکچینی سهم بزرگی از بازار به دست آورده و محصولات و خدمات مالی تازه­‌ای را ارائه می­‌دهند. تعداد کاربران کیف پول رمزارز به سرعت در حال افزایش است. عرضه­‌های کوین اولیه در صرافی­‌هایی چون Binance و Kucoin صورت می­‌پذیرد.

در 28 می 2019، سازمان بین­‌المللی کمیسیون­‌های اوراق بهادار (IOSCO) گزارشی تحت عنوان «موضوعات، ریسک­‌ها و ملاحظات قانون­گذاری درباره­‌ی دارایی­‌های رمزی» منتشر کرد که در آن به موضوعات خاص درباره­‌ی بستر­های رمزارزی ارائه‌دهنده خدمات پرداخت، تسویه، حضانت، بازارگردانی و مشاوره پرداخت. این سازمان به قانون‌گذاران در جهان توصیه کرد که هدف آن­ها باید تضمین محافظت از سرمایه­‌گذاران و جلوگیری از کلاه­برداری و پولشویی باشد، همان هدفی که در قانون­گذاری اوراق بهادار دارند. همچنین توصیه می­‌کند که قانون گذاران باید اطلاعات را به اشتراک بگذارند، بر سو استفاده از بازار نظارت کنند، اقدامات اجرایی لازم را در صورت لزوم علیه بستر­های معاملاتی دارایی­‌های رمزی انجام دهند و از عدم آسیب­‌پذیری این حوزه در برابر حمله­‌های سایبری، اطمینان حاصل کنند.

رمزارز­ها به صورت ذاتی بدون مرز هستند و بر روی سیستم­‌های کامپیوتری به هم متصل و توزیع شده در جهان وجود دارند. در حالی که تنظیم مقررات و قانون گذاری یک موضوع کاملا ملی است، اما مسأله رمزارزها کاملا یک مسأله برون مرزی است.

به همین دلیل متخصصان قانونی نباید فقط به مسائل مربوط به حوزه­‌ی قضایی خود توجه کنند. تنظیم­‌کنندگان قانون در سطح جهان رویکرد­های متفاوتی نسبت به ارز­های مجازی دارند. برخی تلاش کرده­‌اند که آن را کاملا حذف کنند زیرا نگران جریان آزاد سرمایه و استفاده از وجوه در موارد ناخواسته از طریق ارز­های مجازی مانند بیتکوین هستند. برخی قوانین و مقرراتی مخصوص ارز­های مجازی نوشتند و برخی نیز سعی کرده­‌اند ساختار­های قانونی را در ارز­های مجاز به کار برند. به هر حال یک مشاهده­‌ی آشکار این است که اجماعی بر رویکرد قانون گذاری در بین حوزه­‌های قضایی مختلف وجود ندارد. اما به نظر می‌­رسد با گذشت زمان ساختار­های قانون­‌گذاری به هم نزدیک شده و یک ساختار بهینه شکل خواهد گرفت. ماهیت بدون مرز این بازار­ها موجب می­‌شود که شرکت­‌کنندگان در بازار به سوی حوزه­‌های قضایی که از منظر ترغیب نوآوری و محافظت از سیستم مالی و عمومی، دارای تعادل قانونی هستند، گراییده می­‌شوند. البته این گذار در کسب و کار­های دیجیتال و الکترونیک بسیار آسان­تر است، چرا که نقل مکان و بازتخصیص سرور­های کامپیوتری به نسبت ساده‌تر است.

در این مقاله، واژه­‌ی ارز مجازی یک تعریف گسترده است که دربرگیرنده‌­ی بیتکوین، اتریوم، کوین­‌های پایدار، آلتکوین­‌ها، توکن­‌های دیجیتال از جمله کوین­‌های عرضه‌­های اولیه و دیگر دارایی­‌های رمزی مجازی و دیجیتال است.

به صورت کلی دو طبقه به لحاظ رویکرد به قانون­گذاری در زمینه­‌ی رمزارز ها وجود دارد. اعضای گروه اول معمولا منافع مربوط به کاهش نوسانات قیمتی و پذیرش بیشتر به خاطر برقراری چارچوب قانونی را از زیان‌های مربوط به کارایی کمتر بیشتر برآورد می‌کنند. این در حالی است که نمایندگان گروه دوم، مدعی هستند که قانون گذاری دولت‌ها در فناوری بلاک چین و رمز ارز ها با ایده اصلی شبکه های پرداخت بر بستر بلاک چین یعنی تمرکز زدایی در تضاد است. ایده‌ای که موجب است بلاک چین بتواند جایگزین‌های مناسبی برای خدماتی که در حال حاضر در انحصار دولت است، چه عرضه پول و چه اجرای قراردادها (حقوق مالکیت)، ارائه دهد.

تحلیل‌های سیتماتیک اخیر در زمینه‌ی منابع دانشگاهی موجود درباره رمز ارز ها نشان می‌دهد که ادبیات در زمینه­‌ی مسائل قانون گذاری بسیار محدود و ناکافی است. در یک مطالعه بر اساس داده‌های وب سایت‌های معتبری مثل بلومبرگ، رویترز، بی بی سی و financial times یک نمونه‌ی 120 تایی از رویدادهای خبری مرتبط با قانون گذاری رمز ارز در بازه­‌ی زمانی ابتدای سال 2017 تا 18 مارس 2019 به دست آمده که در آن با استفاده از فنون تحلیل محتوا و تحلیل کلمات کلیدی و عبارات، 5 وجه اصلی برای رویدادهای قانون گذاری در رمزارزها در سطح کشورهای جهان شناسایی شده است [1].

وجه ضد پول شویی در اصل درباره­‌ی اختیارات دولتی و بانک مرکزی برای مقابله با فرار مالیاتی و رویه‌های پولشویی با استفاده از رمز ارزهاست. اقدامات در این زمینه، شامل طیفی از اقدامات از ممنوعیت رمزارزها تا ثبت نام رسمی کیف پول بوده است.

وجه مقررات صرافی‌ها، شامل هر گونه سیاست‌گذاری درباره صرافی‌های رمز ارز است. چون پیگیری و تأثیرگذاری بر عملیات صرافی ها برای دولت‌ها آسان‌تر است، به نظر می‌رسد قانون‌گذاری در زمینه صرافی ها قدم اول در محدود کردن استفاده از رمزارز از سوی دولت‌ها بوده است. ساز و کار منفی در این وجه از قانون گذاری به معنای بازپس‌گیری مجوز و اقدامات قانونی علیه عملیات صرافی‌ها است.

وجه دیگر در این رویدادها، تنظیم مقررات انتشار است که شامل سیاست‌گذاری در تأمین مالی رمزارزها (ICO) و همچنین توسعه‌ی وضعیت قانونی رمزارزها به عنوان یا دارایی مالی، یا ارز و یا مالکیت دارایی است. در این باره، ممنوعیت ICO، مقررات سخت در تأمین مالی رمزارز، رد کردن ETF و ETP مربوط به رمزارزها و شناخت رمزارزها به عنوان اوراق از جمله سازوکارهای منفی بوده است. در حالی که یک رویکرد منفعلانه به ICO و پذیرش ابزار مالی با پشتوانه رمزارز یک ساز و کار مثبت در این وجه است. در برخی نظام‌های قضایی، ICO ها کاملا منع شده (چین و پاکستان) و در بسیاری، قانون‌گذاری در این زمینه بستگی به نحوه طبقه‌بندی آن‌ها دارد. برای مثال در کشور هلند، قوانین مربوط به یک ICO خاص، به این که آیا توکن عرضه شده یک اوراق بهادار است و یا واحدی در سرمایه‌گذاری مشترک، بستگی دارد و مورد ارزیابی موردی قرار می‌گیرند.

دغدغه‌های ریسک، در حول و حوش تعبیر عموم از نگرش مقامات دولتی نسبت به خصوصیات سرمایه‌گذاری یا ارزش اجتماعی رمزارزها و همینطور تأیید رسمی، انتقاد یا توصیه سرمایه‌گذاری جریان دارند. در اکثر هشدارهای دولتی سعی شده که مردم را از خطر مضاعف ناشی از نوسان بالای رمزارزها و عدم وجود امکان اجرای قضایی برای سازمان‌های متخلف در این زمینه آگاه کنند.

انتشار دولتی، توسعه­‌ی رمزارزهای قدرت است، یعنی رمزارزهایی به صورت مستقیم توسط اختیارات دولتی و یا پولی یک کشور، قابل کنترل هستند.

در فهرست زیر به برخی از رویداد­های قانون گذاری بازار رمزارز­ها در تعدادی از کشور­های پیشگام در این زمینه اشاره شده است.

چین	ممنوعیت ICO	مقررات انتشار	04/09/2017
روسیه	رمزارزها به عنوان اوراق بهادار	ضد پول شویی	08/09/2017
چین	به صرافی های رمزارز دستور توقف فعالیت ها داده شد	مقررات صرافی	15/09/2017
روسیه	وب سایت های فروشنده رمزارز بسته شدند	ضد پول شویی	10/10/2017
آمریکا	آتی بیت کوین در  CBOE (بورس شیکاگو) معامله شد	مقررات انتشار	11/12/2017
کره جنوبی	برنامه مالیات عایدی سرمایه از معامله رمزارز	دغدغه ریسک	13/12/2017
آلمان	آلمان برای مقررات رمزارز G-20 به فرانسه پیوست	ضد پول شویی	18/12/2017
بلاروس	ایجاد یک قطب رمزارز معاف از مالیات	ضد پول شویی	22/12/2017
روسیه	برنامه برای امکان معامله بیت کوین در صرافی های رسمی	مقررات صرافی	16/01/2018
کره جنوبی	معاملات ناشناس رمزارز ممنوع شد	ضد پول شویی	22/01/2018
آمریکا	تبلیغات رمزارز در فیس بوک ممنوع شد	مقررات انتشار	30/01/2018
آمریکا	صرافی های بیت فینکس و تتر احضار شدند	مقررات صرافی	30/01/2018
انگلستان	بانک Lloyds خرید­های رمزارز را ممنوع کرد	ضد پول شویی	05/02/2018
اتحادیه اروپا	بانک مرکزی اروپا خواستار تنظیم مقررات رمزارز بود	ضد پولشویی	08/02/2018
آمریکا	وسترن یونیون تراکنش با ریپل را آزمایش کرد	مقررات انتشار	13/02/2018
انگلستان	اعضای پارلمان یک کمیته برای بازرسی بازار رمزارز تشکیل داد	ضد پول شویی	21/02/2018
فرانسه	قانون گذاران فرانسه معاملات رمزارز را محدود کردند	ضد پول شویی	22/02/2018
چین	چین راه های فرار معاملات رمزارز در خارج از کشور را بست	ضد پول شویی	27/02/2018
ژاپن	برنامه برای اختیارات خود ناظر در صرافی های رمزارز	مقررات صرافی	13/03/2018
آمریکا	ممنوعیت تبلیغ رمزارز در گوگل	مسائل ریسک	13/03/2018
آمریکا	استخراج بیتکوین در پتزبورگ ممنوع شد	مسائل ریسک	16/03/2018
آمریکا	آمریکا معامله با رمزارز حاکمیتی ونزوئلا را منع کرد	انتشار دولتی	19/03/2018
آمریکا	کشورهای G20 توافق کردند که به صورت مشترک بر رمزارزها نظارت کنند	ضد پول شویی	20/03/2018
فرانسه	فرانسه یک چارچوب قانونی برای ICO ایجاد کرد	مقررات انتشار	22/03/2018
هند	بانک مرکزی هند، خریدهای رمزارز یا حساب بانکی را ممنوع کرد	ضد پول شویی	05/04/2018
ایران	بانک مرکزی ایران خریدهای رمزارز با حساب بانکی را ممنوع کرد	ضد پول شویی	22/04/2018
آمریکا	کمیسیون معاملات آتی کالا (CFTC)، اعلام کرد که Ether و XRP باید در طبقه اوراق بهادار قرار گیرند	مقررات انتشار	23/04/2018
ایران	توسعه ی یک رمزارز آزمایشی بومی با پشتوانه دولت	انتشار دولتی	28/04/2018
آمریکا	کمیسیون صرافی و اوراق بهادار آمریکا: بیتکوین و اتریوم، اوراق بهادار نیستند	مقررات انتشار	14/06/2018
اتحادیه اروپا	FATF مقررات رمزارز جهانی را برای ضد پول شویی پیشنهاد داد	ضد پول شویی	19/10/2018
انگلستان	دولت انگلستان ممنوعیت را برای مشتقات رمزارز در نظر گرفت	مقررات انتشار	29/10/2018
فرانسه	مالیات بیتکوین کاهش یافت	مسائل ریسک	07/11/2018
ژاپن	FSA آتی رمزارز را رد کرد اما احتمال دارد ETF ها را در آینده قانونی کند	مقررات انتشار	07/01/2019
آمریکا	بانک JP Morgan اولین رمزارز با پشتوانه بانک را ساخت	مقررات انتشار	14/02/2019
بحرین	برنامه برای تنظیم مقررات رمزارز	ضد پول شویی	20/02/2019
مالت	مالت یک چارچوب قانونی کامل برای ICO توسعه داد	مقررات انتشار	26/02/2019

یکی از موضوعات مهم برای قانون­گذاران، وجود پتانسیل برای ورود قانون به طبقه‌­بندی دارایی­‌های رمزارزی و مشخص کردن نهادهای قانونی مربوط به آن است. در کشور آمریکا، سند رمزارز 2020[1] تعاریف جدیدی برای طبقه­‌بندی دارایی­‌های رمزارزی و اختصاص هر طبقه به یک قانون­گذار ارائه کرده است.

بر اساس این سند، کالای رمزی، رمزارز و اوراق رمزی دسته­‌های اصلی هستند. نهاد­های قانون­گذاری آن­ها نیز به ترتیب، کمیسیون معاملات آتی کالا (CFTC)، وزارت خزانه­‌داری از طریق شبکه اجرای جرایم مالی و کمیسیون بورس و اوراق بهادار (SEC) هستند.

کالای رمزی، یعنی کالاها و خدمات اقتصادی که (1) به شکل قابل توجهی قابل تعویض هستند، (2) بازار توجهی به این که چه کسی آن­ها را تولید کرده ندارد و (3) بر روی یک بستر بلاک­چین یا دفتر کل رمزگذاری شده غیرمتمرکز ایجاد شده­‌اند. این تعریف شامل بیتکوین و دیگر رمزارز­ها که پشتوانه­‌ای از دارایی ندارند و کاملا آزادانه داد و ستد می­‌شوند، است. در این پیش­‌نویس، رمزارز به عنوان نماینده ارز ایالات متحده یا مشتقات مصنوعی ایجاد شده بر بستر بلاکچین شناخته شده است. البته مفهوم مشتقات مصنوعی در این پیش­‌نویس روشن نیست و یکی از ابهامات این لایحه است. به نظر می­‌رسد مشتقات مصنوعی همان دارایی­‌های رمزی هستند که به ارزش دارایی­‌های رمزی دیگر متصل هستند. این مفهوم همچنین در تعریف این لایحه از اوراق رمزی نیز پدیدار می­‌شود. اوراق رمزی به معنای هر گونه بدهی، سهام سرمایه و ابزار مشتقی که بر یک بستر بلاکچین ایجاد شده است. تعریف این لایحه از اوراق رمزی شامل یک گروه از مشتقات مصنوعی که به عنوان کسب و کار­های خدمات پول مشغول هستند و مطابق با سند قانون اسرار بانکی[2]، ضد پولشویی و تأمین مالی تروریسم و الزامات نظارتی اداره­‌ی کنترل دارایی­‌های خارجی و شبکه اجرای جرایم مالی عمل می­‌کنند، به علاوه­‌ی ابزار مشتقی اشاره شده در بالا است.

قبل از این، سند طبقه­‌بندی توکن 2019[3] با نگاهی اجمالی به جدا کردن توکن­‌های دیجیتال از تعریف اوراق تحت قوانین موجود و همچنین مالیات­‌گیری از ارز­های مجازی پرداخته بود، اما این سند اخیر، به یک محدوده­‌ی وسیع­‌تر از دارایی­‌های رمزی و اختیارات قانونی می­‌پردازد. برای مثال کوین­‌های پایدار که از سال 2019 با ظهور پروژه لیبرا چندین مسأله را به وجود آورده است.

به صورت کلی با مطالعه­‌ی روند تنظیم مقررات در زمینه­‌ی رمزارز­ها در کشور­های مختلف و به ویژه کشور­های حوزه یورو (مخصوصا فرانسه به علت مشابهت ساختاری قانون­‌گذاری با ایران)، چندین زمینه­‌ی اصلی شناسایی شده که نیاز است نهادهای قانونی کشور ایران در آن­ها شفاف­‌سازی کرده و عدم اطمینان حاصل از سیاست­‌گذاری خود را کاهش دهند تا از وقوع آشفتگی در این بازار نوظهور جلوگیری کنند.

 

[1] Crypto-currency Act of 2020

[2] Bank Secrecy Act

[3] Token Taxonomy Act of 2019